대통령 권한 축소하고 총리임기제로 책임 분담해야



 

대통령 권한 축소하고 총리임기제로 책임 분담해야
 
2014. 12. 11. - “권력구조 개편과 헌법개정” 정책토론회 인사말
 
 
 

 
  여러분 반갑습니다. 오늘 이렇게 바쁘신데 많은 분들 참석해주셔서 대단히 고맙습니다. 특히 이재오 의원님 더더욱 고맙습니다. 인사말은 나눠드린 책자에 나와 있기 때문에 그 내용을 다시 말씀드리기 보다는 경험적인 얘기를 말씀드리는 게 좀 더 낫지 않을까 싶습니다. 
 
  제가 학생운동을 유신 때부터 시작했거든요. 1972년에 대학교 1학년 때 유신이 나는 바람에 우리나라 체제가 잘못되어간다는 자각 때문에 시작했는데 지금 42년이 됐습니다. 아까 다른 분들이 말씀드린 것처럼 42년 동안에 사회가 엄청나게 변화를 했는데, 권력구조라든가 정치체제는 그때에 비해서 크게 변한 게 없어요. 71년도 권력구조가 지금이랑 똑같아요. 41년 동안 사회성격 자체가 완전히 변했는데 헌법이라든가 권력구조라든가 이런 것들은 군부독재 시절에 없어졌던 국정감사•조사권 정도만 부활됐지 나머진 달라진 게 없어요. 지금 와서 보면 경제, 사회적으로 많이 발전되었는데 정치체제는 발전을 못하는 그런 답습을 하고 있는 상황입니다. 
 
  그 구조 속에서 대통령의 권력이 너무나 막강하다는 것이 거듭 확인이 되고 있습니다. 제가 국무총리 할 적에 노무현 대통령하고 서로 합의했던 게 뭐냐면 헌법정신을 살려서 대통령과 국무총리의 역할을 제대로 해보자. 노무현대통령이 먼저 그런 말씀을 하셨습니다. 그래서 외교, 국방, 통일에 관한 부분은 국정과제로 해서 대통령이 직접 관장하고 나머지 분야는 전부 총리가 관장해라. 다만 총리과제 중에서 대통령의 관심 분야는 이양을 해달라 이렇게 합의를 했습니다. 그래서 외교, 통일, 국방은 청와대가 직접 관장을 하고 나머지는 총리실에 정책상황실을 만들어서 모든 과제를 총리가 책임지는 역할분담을 했습니다. 
 
  그렇게 하려면 상호간의 소통이 많아야합니다. 그래서 대통령의 뜻이 반영이 되어야하기 때문에 매주 월요일에 오찬을 2시간동안 합니다. 대통령비서실장, 정책실장이 참여하고 총리실의 국무조정실장, 비서실장이 참여하는 6인 회동을 통해서 그 주에 회의한 과제를 거기서 종합적으로 정리를 해요. 그리고 다음날인 화요일에 국무회의를 누가 주제할 것인가. 국정과제가 있는 국무회의는 청와대에서 주재를 하고 대통령이 직접 주재하지 않는 과제는 총리가 국무회의를 해서 정부종합청사에서 국무회의를 합니다. 거기서 나온 결과를 가지고 법안을 만듭니다. 그 다음 수요일은 정책조정회의를 하는데 대통령의 수석비서관들이 다 참석을 하고 총리실의 정책실장하고 국무조정실장하고 각 부처의 장‧차관들이 나옵니다. 정책조정협의회는 총리가 주관해서 하죠. 주관에서 할 적에 의사결정의 최종적인 권한은 대통령이 아니라 총리가 갖습니다. 조정된 내용을 가지고 토요일 당‧정‧청 협의회를 합니다. 거기서도 청와대에서 수석들이 다 나오고 당에서 원내대표하고 정책위 의장하고 당대표가 나와서 당‧정‧청 협의회를 거칩니다. 이 시스템을 매주 돌리는 겁니다. 당하고도 소통이 되고 대통령하고 총리하고도 소통이 되고 이렇게 되어야 이게 전체적으로 돌아가는 거거든요. 
 
  그 시스템을 쭉 했는데 그렇게 운영해도 한계가 있는 게 뭐냐면 총리의 임기가 보장되어있지 않는 겁니다. 다른 국회에서 동의를 받은 사람들은 임기가 다 보장이 되어 있습니다. 헌법재판관이니, 대법관이니, 대법원장이니 다 임기가 보장이 되어있는데, 총리는 동의는 받았는데 임기가 보장이 안 되어있기 때문에 안정적이지 못한 거죠. 그러니까 대통령을 보좌하고 내각을 총할한다고 되어있는데 임기가 보장되어 있지 않기 때문에 총리가 자기주장을 할 수가 없습니다. 책임 있게 결정한다는 게 한계가 있는 거예요. 노무현 대통령 때는 가능한 한 총리의 의견을 존중해 주었기 때문에 가능했던 것인데 그렇지 않으면 총리 나가라고 하면 그만입니다. 이런 시스템을 가지고서는 사실상 내각수반과 국가원수가 분리가 되질 않습니다. 그렇기 때문에 제 생각엔 그런 걸 안정화시키려면 총리 임기제를 해야 해요. 예산편성권도 총리한테 줘야 해요. 제가 2005년에 2006년도 정부예산 편성 전권을 부여받았어요. 대통령이 큰 가이드 라인만 주고 편성권 자체를 총리가 했고 예산국회 나가서하는 시정연설도 총리실에서 작성을 해가지고 직접 했습니다. 그래서 그때부터 ‘대독총리’라는 말이 없어진 거예요. 대개 대통령이 한 말을, 청와대가 쓴 것을 총리가 가지고 나와서 그대로 읽어서 대독총리라는 말이 나온 거거든요. 
 
  나중에는 대통령이 차관 추천권까지 총리실로 다 넘겼어요. 그러니까 내각이 확실하게 통할이 되는 거죠. 장관은 제청권을 가지고 있는데 차관에 대해서는 총리실이 추천권을 안가지고 있었어요. 그냥 청와대 인사수석실에서 총괄을 하는데 그때 총리실로 다 넘긴 겁니다. 그러니까 국무조정실이 잘 돌아가게 되는 거예요. 그렇게 해서 대통령은 훨씬 국정과제에 전념하게 되고 나머지는 총리실에서 다 총괄하게 되었습니다. 그렇게 해서 추진했던 과제 중에서 의미 있었던 것이 방폐장(방사능폐기물처리장) 선정하는 문제라든가, 혁신도시 기관 배분하는 거라든가, 부동산 대출제한이라든가 이런 것들이 총리실 주재로 다 처리가 되었습니다. 이런 경험들을 살려서 하면 ‘제왕적 대통령제’의 폐단을 많이 줄일 수 있었습니다.
 
  헌법상 대통령이 대법원장과 헌법재판소장에 관한 임명권을 가지고 있습니다. 이런 중립적인 사법기관에 대한 임명권을 가지고 있기 때문에 사법기관이 중립적으로 될 수가 없죠. 또 공영방송의 사장과 이사장에 대한 임명권을 가지고 있죠. 정치적 중립을 확실하게 지켜야 하는 기관에 대한 임명권을 가지고 있기 때문에 제왕적 대통령제 이상의 권한을 가지고 있는 겁니다.
 
  대통령의 권한이 이러한데 실제로 나라가 커지고 규모가 커져서 대통령이 다 하고 싶어도 하지를 못해요. 대통령이 외국 출장을 일 년에 6~7번 나갑니다. 그 기간 동안에 의사결정을 누가 하겠습니까? 한 번 나가면 보통 일주일 내지 열흘 걸리는데 총리가 그 시스템을 운영하는 권한을 안 가지고 있으면 그 기간 동안은 공백이 되는 거거든요. 대통령이 꼭 참석해야 하는 국제회의가 많아졌어요. 그 기간 동안 총리가 내각을 관장하고 있지 않으면 공백이 생기는 거죠.
 
  청와대가 권한을 많이 가지고 있을 때 문고리가 생기는 겁니다. 대통령에게 권한이 집중될 때 생기는 거거든요. 인사권이 내각에 총리실에 있다고 하면 총리실에는 문고리가 안 생겨요. 왜냐면 총리실은 장관들이 만나기가 쉽잖아요. 대통령은 만나기가 어렵습니다. 제가 교육부 장관 할 때 김대중 대통령이 장관을 잘 만나주시는 편인데도 불구하고 일 년에 4번 정도, 분기별로 한 번 봤던 것 같아요, 아마 박근혜 대통령 1년에 한 번도 못 만나는 장관들 많을 겁니다. 최근에 제가 전해 듣기로는 대면보고를 청와대 수석들이 못한다는 거 아닙니까? 수석들도 대면보고를 못하는데 장관들이 대통령 직접 보고 드리는 게 몇 번이나 되겠습니까. 대면보고 거기서 문고리가 작동되는 겁니다. 문고리가 보고서를 늦게 올리기도 하고 빨리 울리기도 하고. 문고리 쪽으로 자꾸 작동이 되다 보니까 이런 사태가 발생되는 겁니다. 옛날에는 문고리에서 통행료도 많이 받아먹었습니다. 김영삼 정부 때 그 문고리에 있는 사람들 잡혀가고 그랬잖아요. 요새는 통행료를 받아먹지는 않겠지만 권력은 왜곡되는 겁니다. 권력을 분권화 시켜야 합니다. 대통령과 총리의 권한을 분권화시키고 중앙정부와 지방정부의 권한을 분권화 시키고 사법부, 입법부, 행정부의 권한을 정확하게 분권화 시키는 겁니다. 
 
  다른 나라의 헌법 제도, 기성품을 사오면 안됩니다. 헌법이라는 것은 우리나라에 맞춤형이 되어야 합니다. 미국의 대통령제를 얘기하는데 미국 대통령제는 나중에 생긴 겁니다. 지방의회가 먼저 생기고 지방정부가 생기고, 나중에 연방정부가 생기고 연방대통령제가 생겼습니다. 이미 지방정부가 권한을 다 가지고 있는 상태에서 대통령한테 떼어준 것이기 때문에 미국의 대통령제는 제왕적일 수가 없는 거예요. 입법‧예산편성권을 의회가 가지고 있습니다. 우리는 편성권 자체가 없잖아요. 우리가 예산 심의해보면 경제부처의 과장 하나가 국회의원한테 편성권을 침해하지 말라고 합니다. 삭감권은 있지만 편성권은 없다는 거예요. 우리가 할 말이 없어요. 항목을 신설하지 못합니다. 원칙적으로 맞는 말이죠. 기재부 과장 정도 되면 똑똑해가지고 항목 신설하는데 왜 편성권을 침해하느냐고 합니다. 이게 우리나라 예산심의의 수준입니다. 그니까 사정사정해서 끼워넣기 하는 겁니다. 그래서 감사기능이라든가 예산편성권이라든가 이런 것을 국회에 많이 부여해 줘야합니다. 그래야 정상적으로 돌아갑니다.
 
  이런 내용을 잘 담아서 개헌논의가 충실하게, 선거구제 개편이라든가 이런 것까지 포함해서 충실하게 이루어져야 합니다. 제가 보기에는 2015년, 16년이 어떤 새로운 분기점이라고 봅니다. 87년도가 분기점이라고 본다면 15년, 16년이 이 헌법제도를 잘 만들 수 있는 분기점이라고 보기 때문에 제가 이런 정책 토론회를 열게 되었습니다. 오늘 좋은 토론을 하는 기대하겠습니다. 고맙습니다.  
 
** 첨부 : 토론회 자료집 이해찬 의원 인사말(서면)

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